山东省打好自然保护区等突出生态问题
整治攻坚战作战方案（2018—2020年）

一、面临的问题

（一）对新发展理念认识不到位，自然保护区突出问题多。

1.基础工作薄弱，建设管理不规范。大多数自然保护区虽然建立了管理机构，但依然存在机构代管、人员配备不足等问题。有的省级自然保护区总体规划未完成报批工作，市县级自然保护区总体规划编制和报批工作尚未全面启动。有些自然保护区存在边界不清、勘界立标工作落实不到位、警示警告标识设立不规范且数量不足、对核心区和缓冲区的有效管控不足等问题。有些自然保护区与风景名胜区、湿地公园等管理范围重叠，存在多部门交叉管理，管理标准不统一等问题。

2.缺乏科学论证，历史遗留问题多。有的自然保护区存在土地、海域、水域权属不明确，区内有原始居民、村庄村落、农业用地、养殖点、油井、盐田、旅游设施和交通设施等历史遗留问题。依据原环境保护部历次通报和我省开展的自然保护区监督检查资料，我省国家级自然保护区存在历史遗留问题277个；原环境保护部遥感监测通报的省级自然保护区问题点位，经核查为历史遗留问题的7152个，自查发现涉及省级自然保护区的历史遗留问题还有761个。

3.管控能力不足，侵占自然保护区行为突出。违法违规侵占保护区现象依然存在，有的甚至位于核心区和缓冲区内。全省7个国家级自然保护区，原环境保护部通报和我省自查发现的突出问题723个。原环境保护部遥感监测通报的27个省级自然保护区，初步核实违法违规问题683个，自查发现涉及省级自然保护区内的违法违规问题2701个。涉及问题多数为旅游开发、能源设施、养殖点、采石场、工矿企业等。

（二）生态保护红线优化工作尚未完成，生态安全屏障亟待建立。生态保护红线的实质是生态环境安全的底线，目的是建立最为严格的生态保护制度，对生态功能保障、环境质量安全和自然资源利用等方面提出更高的监管要求。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》（以下简称《意见》），原环境保护部办公厅、国家发展改革委办公厅印发的《生态保护红线划定指南》（环办生态〔2017〕48号）（以下简称《指南》），提出了生态保护红线要“涵盖所有国家级、省级禁止开发区域，以及有必要严格保护的其他各类保护地等”、不分等级实现一条红线管控、统筹海域和陆域红线形成“一张图”等新要求。目前，我省正按照《意见》和《指南》要求，对陆域生态保护红线划定方案进行优化，并按程序重新报批。

（三）生态环境破坏严重，自然生态系统修复工作难度大。煤炭、石灰石等矿产资源的开采，为地方经济发展作出了贡献，但是也导致了矿区地面塌陷、山体崩塌滑坡、地下含水层破坏、周边环境污染等诸多问题。据统计，截至目前，全省约有110.09万亩采煤塌陷地。由于修建公路、水库和基本建设等原因侵占有林地，致使全省局部地区有林地面积一定程度的减少，引发水土流失、物种多样性降低、原始生境遭破坏等问题。围湖造田、乱占滥用和破坏湿地现象时有发生，近10年，全省自然湿地减少63.72万公顷，人工湿地增加44.22万公顷，湿地总面积减少19.50万公顷，减少率为10.93%。海水侵蚀使海岸带遭受不同程度损害，坚守自然岸线保有率目标压力较大。

二、总体要求

（一）指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的十九大和十九届二中、三中全会精神，认真践行习近平生态文明思想，认真落实习近平总书记在中央财经委员会第一次会议、全国生态环境保护大会及视察山东系列重要讲话精神，认真实施国家打好污染防治攻坚战的决策部署，坚决扛起加强自然保护区监督管理的政治责任，系统提升自然保护区建设管理水平，严厉打击涉及自然保护区的各类违法违规行为，逐步解决历史遗留问题，实现自然保护区健康有序发展。以改善生态环境质量为核心，以保障和维护生态功能为主线，划定并严守生态保护红线，形成人与自然和谐发展新格局。坚持尊重自然、顺应自然、保护自然，树立“山水林田湖草是一个生命共同体”的重要理念，坚持修山、治污、增绿、扩湿、整地并重，实现“山青、水绿、林郁、田沃、湖美”的大生态格局。

（二）主要目标。自然保护区达到规范化建设水平，突出问题得到有效整治。持续开展自然保护区监督检查专项行动，以国家级和省级自然保护区为重点，对突出问题进行综合整治，到2020年，突出问题得到有效解决，坚决杜绝新增问题，45个省级及以上自然保护区历史遗留问题得到有效管控，能解决的加快解决，逐步探索出妥善解决历史遗留问题的思路。

生态保护红线划定与勘界定标工作全面完成。以科学评估结果为基础，划定我省生态保护红线，涵盖省级及以上禁止开发区域，实现应保尽保、应划尽划。完成勘界定标，确保生态保护红线科学落地。

生态保护与修复取得显著成效。自然生态系统修复工作取得积极进展。生态服务功能得到提升，生态产品供给能力明显增强。生物多样性得到有效提升。

三、重点任务

（一）开展“绿盾”自然保护区监督检查专项行动。

1.开展“绿盾2017”专项行动“回头看”。对照“绿盾2017”专项行动确定的问题清单台账，逐一检查核实问题的整改进展、整改成效、销号情况和追责问责情况。针对尚未完成整改和整改效果不佳的突出问题，要扭住不放、持续跟进，加快整改进度，采取责任落实到人、限时完成等措施，确保整改到位、销号到位。2020年年底前，45个省级及以上自然保护区核心区和缓冲区内违法开展的能源设施（水电、风电、光伏发电等）、房地产、旅游开发等活动，立即予以关停或关闭，限期拆除，并实施生态恢复。对于实验区内未批先建、批建不符的项目，责令停止建设或使用，并恢复原状。（省环保厅、省国土资源厅、省海洋与渔业厅、省林业厅牵头，各级政府负责落实，以下任务措施均需各级政府落实，不再列出）

2.坚决查处新增违法违规问题。依据生态环境部遥感监测疑似问题清单（重点是2017年下半年新增和扩大的工矿开发以及核心区和缓冲区内的旅游、水电开发等活动）、省级历年自查以及媒体披露、非政府组织和群众举报的信息等，举一反三，组织开展自然保护区问题排查，进一步摸清问题底数。重点排查采矿（石）、采砂、工矿企业和自然保护区核心区、缓冲区内的旅游开发、水电开发等对生态环境影响较大的活动，以及2017年以来新增和规模明显扩大的人类活动。针对排查出的各种违法违规行为，责令立即停止相关活动，对有关单位和个人依法依规进行严肃查处，涉嫌构成犯罪的，依法移送司法机关调查处理。（自然保护区省级有关行政主管部门牵头）

3.妥善解决历史遗留问题。根据自然保护区分区管理规定，对不同性质的历史遗留问题，分类制定整治方案，采取规范管理、依法退出、融合共享等措施，统筹解决历史遗留问题。保护区设立之前已经存在的工矿企业、房地产、养殖、旅游等开发活动，依法退出核心区、缓冲区，开展生态修复。对自然保护区设立之前已经存在的以及保护区设立之后各项手续完备且已征得主管部门同意设立的探矿权、采矿权、取水权，分类提出差别化的补偿和退出方案，依法退出。规范保护区内原有居民的生产、生活。鼓励发展特色农业等惠农工程，逐步探索社区融合的管理模式。对确需搬迁的村庄村落，科学制定搬迁方案。2020年年底前，国家级和省级自然保护区内的历史遗留问题逐一明确整改方案。（自然保护区省级有关行政主管部门牵头）

4.整治各级各类自然保护区管理责任落实不到位问题。针对自然保护区管理机构人员配备和资金保障不足、土地（海域、水域）权属不明确、勘界立标不规范等问题开展整治工作。省级统筹环境污染防治、重点生态功能区转移支付等相关资金，积极支持自然保护区发展。县级及以上政府保障管理自然保护区所需经费。明确自然保护区土地所有权和使用权及海域使用权。对自然保护区内的集体所有土地，可采取签订委托管理协议等方式妥善解决管理问题。依法使用自然保护区内土地的单位和个人，不得擅自改变土地用途、扩大使用面积。开展全省78个自然保护区总体规划的编制、修编工作，2019年年底前，完成总体规划报批工作。建立自然保护区“三区”矢量边界图，对7个国家级自然保护区和38个省级自然保护区的“三区”边界信息进行核实核准，并设置警示警告标识。自2020年起，对市级、县级自然保护区开展边界核准，并设置警示警告标识。2020年年底前，全面完成自然保护区范围界限核准和勘界立标。（自然保护区省级有关行政主管部门牵头）出台省级自然保护区调整管理暂行规定，严格规范自然保护区范围和功能区调整，遏制不合理调整和非法“瘦身”。（省环保厅牵头）

5.严格执行整改验收销号。针对违法违规、历史遗留、管理责任不到位等突出问题，制定整改方案，逐一明确问题整改措施、责任人和整改时限，建立问题清单、整改措施清单、责任清单和时限清单。有关部门要会同当地政府对各类问题进行现场验收，对照清单，逐个销号。加强对问题整改的指导和督办，并对自然保护区排查整治工作开展专项检查和抽查。2018年年底前，国家级、省级自然保护区80%以上的突出问题完成整改并开展验收销号。2019年年底前，国家级、省级自然保护区90%以上的突出问题完成整改并开展验收销号。（自然保护区省级有关行政主管部门牵头）其中，2019年年底前，与保护区重叠的矿业权退出50％以上；2020年年底前，完成退出任务。（省国土资源厅牵头）

6.加强自然保护区工作监督检查。建立自然保护区管理机构违法违规活动自查自纠、自然保护区主管部门监督的工作机制。定期开展自然保护区专项检查，及时通报检查情况。2019年，对省级自然保护区实施遥感监测试点，逐步涵盖市级、县级自然保护区，建立健全天空地一体化监控平台和信息共享机制，实现精准监控。（自然保护区省级有关行政主管部门牵头）

（二）划定并严守生态保护红线。

1.科学划定生态保护红线。将科学评估得到的生态功能极重要区和生态环境极敏感区与各类保护地进行校验，形成生态保护红线空间叠加图，确保划定范围涵盖省级及以上自然保护区、森林公园的生态保育区和核心景观区、风景名胜区的核心景区、地质公园的地质遗迹保护区、世界自然遗产的核心区和缓冲区、湿地公园的湿地保育区和恢复重建区、饮用水水源地的一级保护区、水产种质资源保护区的核心区以及其他类型禁止开发区的核心保护区域，做到应保尽保、应划尽划。在生态保护红线划定过程中，与各类规划、区划空间边界及土地利用现状相衔接，科学合理确定生态保护红线边界，协调开发建设与生态保护的关系。以行政区域边界统筹衔接海域与陆域生态保护红线，形成海陆“一张图”。2018年年底前，确定全省生态保护红线优化方案。（省环保厅、省发展改革委牵头）

2.完成生态保护红线勘界定标。自2019年起，按照国家勘界定标要求，结合实际制定勘界定标工作程序、技术流程与方法，规范标识标牌，为各市开展生态保护红线勘界定标工作提供技术指导。（省环保厅、省发展改革委牵头）待我省生态保护红线方案经国家批准，并由省政府发布实施后，全面启动生态保护红线勘界定标工作。将生态保护红线落实到地块，明确生态系统类型、主要生态功能，开展生态保护红线内违法违规项目和历史遗留问题调查登记。在勘界基础上设立统一规范的标识标牌，确保生态保护红线落地准确、边界清晰。2018年下半年，各市先行开展省级及以上自然保护区勘界定标工作试点。（省环保厅、省发展改革委、省国土资源厅、省海洋与渔业厅、省林业厅牵头）2020年年底前，完成全省生态保护红线勘界定标工作，确保生态保护红线精准落地。（省环保厅、省发展改革委牵头）

3.严守生态保护红线。落实生态保护红线优先地位要求，将生态保护红线作为空间规划的重要基础，发挥生态保护红线对国土空间开发的底线作用。2020年年底前，明确生态保护红线管控要求，必要时出台生态保护红线管理办法。依托生态系统、环境、气象、地质、水文水资源、水土保持、海洋等监测站点和卫星生态监测能力，布设相对固定的生态保护红线监控点位，及时获取生态保护红线监测数据，充分发挥常态化地理国情监测作用，自2020年起，逐步完善生态保护红线综合监测网络。按照国家生态保护红线生态功能评价技术要求，必要时制定评价指标体系和方法，开展评价工作，及时掌握生态保护红线生态功能状况和动态变化。建立生态保护红线常态化执法机制，开展日常巡护和执法监督，严厉查处破坏生态保护红线的违法行为。（省环保厅、省发展改革委牵头）

（三）加快推进生态系统修复。

1.统筹山水林田湖草综合治理。大力推进泰山山水林田湖草生态保护修复试点工程，协同开展地质环境工程、土地整治工程、水环境工程、生物多样性及其它工程和监管能力建设5大类工程，治理区域内采煤塌陷地13151.12公顷，修复矿山生态面积3038公顷，整治土地26442.12公顷，治理废弃矿井87眼，新增耕地3040.49公顷，新增湿地724公顷，使区域省控及以上重点河流水质基本达到水环境功能区划要求，国控断面水质优良比例达到77%，城市建成区黑臭水体全面消除，城镇集中式饮用水水源水质全部达标。（省财政厅、省国土资源厅、省海洋与渔业厅、省林业厅、省水利厅、省环保厅牵头）打造长岛海洋生态文明综合试验区，2020年年底前，综合试验区建设取得重要阶段性成果。山体、海岸、林地、岸滩等资源得到保护修复，南北长山岛裸露山体和地质灾害治理基本完成，修复山体生态面积20余万平方米；森林抚育4000亩，恢复和保护湿地464公顷，自然岸线占比不低于85%。基础设施条件明显改善，以生态旅游、现代渔业、海洋文化为主导的生态产业体系基本形成。（省发展改革委牵头）

2.实施受损生态环境修复治理。2020年年底前，历史遗留矿山地质环境治理率达到60%，“三区两线”可视范围内历史遗留矿山地质环境治理率达到80%。（省国土资源厅牵头）持续推进采煤塌陷地治理，2018年，启动章丘、滕州、邹城、肥城、郓城、齐河等县（市、区）塌陷地治理项目。2020年年底前，采煤塌陷地治理率达到80%。（省煤炭工业局牵头）积极推动农村小流域综合整治建设，构建水土流失综合防治体系，2018—2020年，完成水土流失综合治理面积3780平方公里。（省水利厅牵头）待海岸线修测工作完成后，组织有关市对陆海交叉重叠区域内已批项目用地分类制定处置方案，逐宗明确处置意见，落实处置时限和责任单位。（省国土资源厅、省海洋与渔业厅牵头）

3.推进国土绿化工程建设。统筹实施森林生态修复与保护、退耕还果还林、农田防护林建设、森林生态廊道建设、森林质量精准提升、城乡绿化美化六大林业生态建设工程，构建布局合理、结构优化、功能完备、效益显著的森林生态安全体系。2018—2020年，完成新增、更新和低效林提升改造360万亩。开展山东省森林城市、森林乡镇、森林村居创建活动，启动山东森林城市群建设，2020年年底前，森林覆盖率达到20%。推进济南黄河湿地生态保育区建设、南水北调沿线和小清河沿岸湿地恢复、黄河三角洲湿地保护恢复、滨海湿地保护修复、采煤塌陷湿地治理、人工湿地水质净化工程六大湿地修复工程，抢救性保护重要湿地992万亩，恢复湿地536万亩，2020年年底前，全省湿地受保护率提高到70%以上。（省林业厅牵头）

4.加强生物多样性保护。加强现有各类法定保护地尤其是自然保护区的规范化建设，严格按照相关法律法规对保护地内的人类活动进行监管，实现生物资源的就地保护。开展生物多样性观测工作，完善生物多样性观测体系，开展生物多样性综合观测站和观测区试点建设。（自然保护区省级有关行政主管部门牵头）组织开展南四湖、小清河流域水生生物多样性调查和黄河三角洲、昆嵛山自然保护区生物多样性调查。（省环保厅牵头）

四、保障措施

（一）加强组织领导。各级政府要切实把思想和行动统一到省委、省政府的决策部署上来，把自然保护区等突出生态问题整治攻坚战放在各项工作的重要位置，履职尽责，主要负责同志亲自抓，分管负责同志靠上抓，层层抓落实。省直有关部门和各市要按照本方案的要求，结合实际制定落实方案，细化各项任务到地区、到年度、到部门。建立健全攻坚战行动方案的调度、检查、督办、通报制度，列出问题清单、责任清单、措施清单、时限清单，完善工作台账。省环保部门要对自然保护区突出问题整改、生态保护红线划定以及生态保护与修复等各项工作任务进展情况，定期调度、汇总、上报，并通报各市和相关部门。

（二）强化政策引导。建立政府主导和社会参与的多元化投入机制，建立生态保护红线补偿机制，切实提高各地建设与保护自然保护区的积极性。加大对自然保护区内的基础设施建设、生态保护修复、破损山体治理、废弃矿坑治理、水土流失治理等受损生态环境治理项目的财政资金支持力度。统筹生态保护与资源开发利用，适当发展与保护方向相一致的生态旅游项目。（省环保厅、省国土资源厅、省财政厅、省旅游发展委牵头）

（三）严格责任追究。组织专项督查，查处各地、各有关部门在违法违规问题监督管理上存在的领导不力、监管不严、责任落实不到位等问题。对在推动自然保护区问题排查整治工作中组织不力、执行不力，以及隐情不报、消极应付的，要严格查处。对整改不及时、不到位或整改后问题仍然突出的地方和部门进行约谈。对违反自然保护区和生态保护红线管理要求，造成生态破坏的地方、部门、单位和有关责任人员，按照有关法律法规和《山东省党政领导干部生态环境损害责任追究实施细则（试行）》等规定实行责任追究，涉嫌构成犯罪的，依法移送司法机关调查处理。（省环保厅、省纪委〔省监委〕机关、省委组织部、省审计厅牵头）

（四）加强科技支撑。加强自然保护区生物多样性基础理论、保护技术和管理政策等方面的研究。开展自然保护区科研、管理等专业人员培训。完善科学决策咨询机制，建立专家库，整合科研力量，探索建立自然保护区社区共管模式，为科学调整自然保护区、妥善解决历史遗留问题提供技术咨询服务。认真履行有关国际公约，加强迁徙物种监测与保护、外来物种入侵等领域的国际交流与合作。充分发挥自然保护区的生态环境保护宣传教育、自然科学普及平台功能。开展重点领域科学研究，推广湿地保护恢复关键技术和山体修复治理先进模式，大力开展新技术试验示范，为生态修复提供科技支撑。（省环保厅、省科技厅牵头）

（五）引导公众参与。充分利用多种媒体，定期向社会公开专项行动进展情况，通过典型案例的宣传报道，正确引导舆论，形成社会监督压力，努力营造全民支持、全民参与自然保护区等突出生态问题整改和治理的良好社会氛围。邀请媒体参与执法检查，在各地主要报纸或官方网站上设立“绿盾2018自然保护区监督检查专项行动”专栏，主动公开重大问题整改信息。大力宣传生态环境保护的理念、政策、路径和成果，及时总结推广推动自然保护区规范化建设和问题查处整治经验及生态环境治理技术模式等。（省环保厅、省发展改革委、省国土资源厅、省海洋与渔业厅、省林业厅、省新闻出版广电局牵头）

（六）强化监督评估。加强对本方案实施的动态评估，对本方案实施情况，每年开展一次评估。2021年，对方案完成情况进行全面评估。评估结果作为各级、各部门党政领导班子和领导干部政绩考核的重要参考内容，并以适当形式向社会公布。对评估考核实绩突出的，进行表扬；对工作拖沓、履职不力、逾期未完成规定任务的，采取通报批评、公开约谈、媒体曝光等措施，督促问题整治，并启动问责程序。（省环保厅、省委组织部、省人力资源社会保障厅牵头）

抄送：省委各部门，省人大常委会办公厅，省政协办公厅，省监委，省法院，省检察院。各民主党派省委，省工商联。

山东省人民政府办公厅2018年8月6日印发